徐  鸣

党的二十届四中全会指出：“积极应对人口老龄化，健全养老事业和产业协同发展政策机制。”当前，我国已进入深度老龄化社会，养老服务体系建设和养老产业发展成为国家战略重要组成部分。持续照料退休社区（Continuing Care Retirement Community，简称CCRC）作为一种为老年人提供全生命周期连续性照护的复合式养老模式，兼具养老事业与养老产业双重属性，是公共养老服务体系的重要支撑与养老经济新增长点。当前，以美国、澳大利亚、加拿大等为代表的发达国家已形成了较为成熟的CCRC发展模式与监管体系。我国CCRC自21世纪初起步，历经20多年探索，目前已进入快速发展期，形成了多元主体参与、多种模式并存的格局。比较国外CCRC发展模式与特点，借鉴国际经验并立足本土实际，对我国养老事业与产业的高质量发展具有重要的现实意义。

一、发达国家持续照料退休社区的主要模式

（一）“市场主导+分层监管”模式

当前，美国是全球CCRC模式发展最早、规模最大、模式最成熟的国家，拥有超过2100家CCRC。其典型形态多为位于郊区的大型综合性社区，注重居住、服务与照护功能的有机整合。运营主体以非营利组织为主导，多与慈善基金会或社区组织保持联系，注重服务可持续性与社区信誉。形成覆盖独立生活、协助生活、专业护理及记忆照护等多层级的连续性服务体系。医养结合方面，社区内通常设有护理院、记忆照护单元及基础医疗设施，并与周边医院建立协作机制，实现“急病转诊去医院、慢性病管理在社区、日常照护于身边”的分级服务网络，实现了医疗资源与养老服务的有机衔接。

该模式成熟得益于清晰的市场定位与完善的分层监管体系。支付机制上，普遍采用“入门费+月度服务费”模式。入门费因房型与服务内容差异可达数十万至数百万美元。合约类型包括终身照护型、按需服务型等，通过长期合约确保服务关系的稳定性，形成可持续的资金来源。监管体系上，美国实行“联邦—州”两级分工、以州为主的分层监管体系。联邦层面主要依托老年法等宏观政策制定，以及医保支付标准的核定。各州政府则负责项目审批、合同审查、财务监督与服务质量管理的全过程监督，形成联邦定标准、各州落实的监管格局。除美国外，英国等国家的监管体系也在一定程度上体现了市场主导与分层监管的特点，但以美国的体系最为系统和完善。

（二）“重居住品质与产权结构清晰”模式

加拿大与澳大利亚的CCRC发展模式在市场化运作基础上，呈现出注重居住品质、产权结构清晰和社区融合等特色。但两国在发展路径上各有侧重，可视为该模式下的两种典型代表。

加拿大CCRC在借鉴美国经验的同时，尤为注重社区与自然环境的有机融合。其CCRC项目多建于城郊生态区域，强调居住空间的景观性、休闲性与可持续性。运营方面以非营利组织与合作社为主，政府通过税收减免、运营补贴等政策予以支持，体现了“有限市场介入、社会力量主导”特征。澳大利亚则发展出以“退休村”与“照料村”为代表的主要形态。与北美大规模郊区化社区不同，澳大利亚项目规模相对较小，注重社区归属感与生活便利性。产权结构清晰，居民可通过购买产权或长期租赁方式获得使用权。服务采用“基础服务包＋可选增值服务”的模块化设计，与居住费用分离计费。这一模式降低了合约的金融复杂性，也明晰了服务与资产的权属关系，吸引私营开发商与慈善机构共同参与，形成了市场与社会资本协同推进的供给格局。

两国虽同属高福利国家，但加拿大更强调生态融合与非营利导向，澳大利亚则更侧重产权明晰与市场协作，共同构成了“重居住品质与产权清晰”的多样化实践。

（三）“政府主导与制度本土化创新”模式

在引入持续照料退休社区理念过程中，日本、韩国、新加坡等亚洲国家基于自身社会文化、家庭结构与福利制度进行本土化改造，形成了政府主导与制度嵌入型的发展路径。

日本发展出嵌入式“终身活跃社区”模式。以小规模、分散化方式融入城市街区，促进老年居民与周边社会资源的有效互动。其运营强调社会参与和终身学习理念，常与高校、文化机构合作，组织多样化活动以支持老年人实现持续社会价值创造。支付机制上，多采用会员制或长期租赁模式，并依托长期照护保险制度覆盖部分护理费用，体现了福利补贴与社会协作的双重特征。韩国以政府主导开发综合性“银发城镇”为方向，强调集中式供给与设施配套的完整性。此类社区通常整合居住、医疗、商业及文化功能于一体，为老年群体提供一站式养老解决方案。付费模式采取租赁、产权销售与政府补贴相结合的多元支付体系，体现国家在推动养老基础设施规模化发展中的积极角色，以及市场机制与公共支持相结合的运作模式。新加坡形成高度政策化的“乐龄公寓”模式。政府投资建设适老化公寓并出售99年租赁权，与公积金制度深度绑定，允许老年人使用公积金购买公寓并支付护理服务费用。社区与基层诊所、乐龄中心紧密连接，形成了政府建设住房、公积金支撑、社区服务网络托底的特色体系。

二、发达国家持续照料退休社区发展的主要特点

（一）服务整合化与全周期照护体系

发达国家持续照料退休社区的核心优势在于构建了覆盖老年人完整生命周期的一体化服务体系。支持老年人“在地老化”，通过空间布局与服务内容的有机融合，满足其不同健康阶段的多元化需求。医养融合方面，形成涵盖急性医疗、慢性病管理和日常照护的分级服务体系。多数社区采用“持续性照护协议”机制，确保居民健康状况变化时能及时获得相应层级的支持。此外，服务体系还延伸至心理健康、社会交往和精神文化等领域，通过组织健康教育、文化活动和志愿服务等多样化形式，促进老年人的社会参与和生活品质提升，进而实现积极老龄化。这种系统化、连续性的服务设计，不仅提高了资源利用效率、照护品质，也增强了老年人的安全感和社区归属感。

（二）多元主体共治的运营机制

在运营模式上，发达国家形成了政府、市场和社会组织多元参与的治理格局。不同国家基于各自的社会福利制度和文化传统，发展出特色鲜明的运营架构。美国以非营利性组织为运营主体，注重服务延续性与社会效益。澳大利亚和加拿大则倾向于采用合作社与私营机构合作模式，通过明晰产权和服务外包等方式吸引社会投资。日本等东亚国家则体现为政府主导下的制度化发展，将养老社区纳入国家社会保障体系和城市总体规划。这种多元主体治理既发挥政府的规范引导和基础保障作用，又利用市场机制的资源配置优势，同时借助社会组织强化社区凝聚力。不同主体在功能上互补，构建起政府监管定底线、市场运作提效能、社会参与促融合的可持续发展生态。

（三）体系化的制度规范与全过程监管

完善的制度设计和系统的监管框架，是发达国家持续照料退休社区稳健运行的重要保障。各国通过专门立法明确CCRC的法律定位、服务标准和各方权责。监管体系呈现分级管理、多方协作的特点，在准入、财务、合同、服务质量等方面实施精细化监管。普遍设立资金存管、风险准备金及第三方审计机制，强化信息披露与风险防控，形成政府监督、行业自律与市场评价相结合的治理体系，保障运营稳健与消费者权益。监管内容覆盖从机构设立、资金管理、服务提供到退出机制的全过程，特别关注预付费资金安全、服务质量维持和消费者权益保护等关键环节。许多国家还建立了第三方评估机制和信息公开制度，支持行业协会制定自律规范，并通过质量评级体系引导市场选择。这种制度化的监管模式有效控制了运营风险，提升了行业整体的专业化水平和公信力。

（四）本土化发展与多要素系统支持

各国在引进CCRC模式时均注重本土化改造，使其适应本国的经济条件、社会文化、家庭结构及福利制度。在支付机制设计上，灵活结合长期护理保险、养老金、公积金等制度，充分衔接现有社会保障体系，显著减轻了居民的经济负担。在社区建设中强调人文融合、代际互动与自然环境协调。北美注重自然环境与居住空间融合，澳大利亚强调养老社区与城镇社区的有机衔接，日本推崇嵌入城市街区“终身活跃社区”模式，促进代际交流和社会融入。在政策支持上，各国统筹土地供应、财政补贴、税收优惠和金融支持等多项措施，通过提供用地保障、运营补贴和低息贷款等方式降低建设和运营成本。这种系统性的支持体系与本土化发展策略相结合，使CCRC不仅满足老年人多样化需求，也实现了与区域社会经济发展的协调互动。

三、对我国发展持续照料退休社区的启示

当前我国CCRC虽已形成多元发展格局，但在持续推进过程中仍存在若干问题。一是政策与制度衔接有待加强。国家层面尚未形成统一的CCRC界定标准、服务规范及监管框架，地方政策呈现一定程度的“碎片化”，医保与长期护理保险对社区服务覆盖不足。二是监管机制不够健全。预付资金存管与专项审计制度不完善，部分项目可能存在信息披露不透明，服务质量评估中第三方参与不足的问题。三是供给结构与模式适配有待优化。高端项目多集中于一线城市，普惠性供给相对不足，中小城市及农村地区项目布局相对薄弱；部分社区呈现一定的“孤岛化”倾向，与周边资源共享程度有待提升，失能失智群体专业化照护能力仍需提高。四是要素保障支撑有待强化。护理、康复、运营管理等专业人才存在较大缺口，培养体系尚不健全；普通群体多元化支付工具匮乏，土地供应、税费优惠等政策落实均衡性仍需提升。下一步需立足行业实际靶向施策，从政策协同、监管优化、模式创新、要素保障等方面集中发力，全面破解发展瓶颈，积极推动养老行业高质量发展。

（一）强化政策协同体系，厘清权责边界

首先，推动国家层面制定专项政策与标准。针对政策碎片化、标准不统一问题，可借鉴美国分层监管经验，建立“国家定方向、省域定规则、地方抓落实”的政策体系。国家层面负责确立基本原则、底线要求与核心监管框架。建议由民政部、发改委等部门牵头，加快制定CCRC专项指导意见，明确其法律属性、服务规范，并在土地政策、金融监管、风险防范等方面建立基本框架。同时，需同步修订《养老产业统计分类》，将CCRC纳入统计与政策扶持范围，为其长远发展提供制度依据。

其次，建立分层分类、因地制宜的实施机制。省级政府结合本地实际制定具体实施细则、项目准入标准与动态评估办法；各地市则应依据区域人口结构、支付能力、资源条件等要素，出台更具针对性的土地、财税、人才等配套政策，形成差异化政策供给体系。例如，上海市已率先出台《持续照料型养老社区服务规范》《上海市长期护理保险试点办法》等，长期护理保险定点护理服务机构，明确CCRC服务功能与操作规范；成都市针对CCRC项目推行土地供应、规划审批、能源使用等“免申即享、易申快享”政策，简化流程、降低项目落地制度性交易成本。江苏省政府出台专项意见，依据“医养融合型”“康养旅居型”等功能定位，给予差异化土地、财政、税费支持。

最后，强化部门协同与政策衔接效能。着力加强土地、财政、医保、金融等领域政策在CCRC规划、建设、运营全周期内的协调性与连贯性。建立由老龄工作机构牵头的跨部门联席会议制度，通过联席会议、信息共享、联合督查等方式，有效解决政策执行中的“碎片化”问题，提升制度整体合力。

（二）明晰监管职责，建立全链条监管机制

一是明确主管部门与统筹协调机制。可参照发达国家全过程监管模式，明确民政部门作为CCRC行业主管部门，负责整体规划、标准制定、服务质量监管与统计评估等职责。并建立协调机制，整合住建、卫健、金融监管等多部门职能，形成权责明确、协同联动的综合监管格局。二是构建覆盖资金、服务与风险的全过程监管框架。资金监管方面，建立跨部门信息共享平台，对收取的预付资金实施全额存管与专项审计，并设置流动性覆盖率、准备金充足率等监测指标。服务质量与风险管控方面，建立包括护理人员配比、事故发生率、长者满意度等在内的多维度风险预警体系，实现对机构运营状况的动态监测与早期干预。三是强化信息披露与市场化监督机制。要求CCRC运营机构定期公开经审计的财务报告、服务明细、纠纷处理情况等关键信息。同时，积极培育具有公信力的独立第三方评级机构，开展服务质量与信用等级评价，通过市场选择机制引导行业良性竞争与规范发展。

（三）推动模式创新，探索银发价值共同体发展新路径

其一，推动空间与功能融合，建设全龄友好型代际社区。在项目规划阶段要求配置一定比例的公共服务空间，并向周边社区适度开放共享。可借鉴日本“终身活跃社区”理念，推动CCRC与周边社区融合，通过设立多代共享的公共餐厅、文化教室、健身设施等公共空间，定期组织跨代交流、社区课堂、联合活动等，有效促进老年群体与青幼年群体的互动与社会融入，营造包容性、融合性的社区环境，强化CCRC作为社区公共节点的社会功能。例如，北京、上海部分项目已注重与城市功能网络衔接，成都一些项目嵌入公园绿道，打造生态康养场景。其二，深化服务理念转型，构建全周期主动健康管理体系。推动CCRC从被动式、反应式的照护服务，转向以预防、康复为核心的健康促进模式。整合中西医康养资源，推广生活方式医学、健康风险评估、慢病管理等服务。同时，积极应用物联网、人工智能等智能监测设备与数字健康平台，建立个人健康档案与动态管理体系，实现对长者健康状况的全程跟踪。其三，重视老年人力资源开发，激活银发人力资本。鼓励在CCRC内部设立“长者智库”、志愿服务工作站、社区终身学习中心等平台，支持有意愿、有能力的健康低龄长者参与社区议事、技能传授、青少年辅导、文化传承等公共事务，实现从“被服务者”向“服务提供者”与“价值创造者”的角色拓展。以此提升长者自我价值感与社会参与度，而且能为社区治理与服务提供可持续支持。

（四）夯实发展基础，健全产业协同与要素保障体系

一是金融支持方面，创新融资工具与支付衔接机制。可借鉴发达国家与长期护理保险衔接的经验，推动长期护理保险制度与社区照护服务实现有效结算对接，鼓励金融机构开发针对CCRC项目的长期低息贷款产品，支持符合条件的运营主体发行养老产业专项债券或申请公募不动产投资信托基金。目前，保险机构已探索“保单+入住权”模式，如泰康之家等项目，未来可进一步拓展反向抵押养老保险等金融产品在CCRC中的应用，形成从开发、运营到支付的完整金融支持链条。二是要素保障方面，强化土地供给与税费政策支持。对公益属性较强的CCRC项目，可探索通过划拨或协议出让等方式保障土地供应，并在建设和运营阶段给予相应的房产税、城镇土地使用税及增值税优惠。同时，推动落实养老机构用水、用电、用气享受居民价格的政策，切实降低养老机构运营成本。三是产业协同与人才培养方面，注重专业能力建设与产业链整合。鼓励高校开设养老运营管理、老年健康服务等交叉学科，完善从专业教育到在职培训的全周期人才培养体系。此外，积极引导CCRC与康复辅具研发、智慧健康技术、老年文化旅游等相关产业形成联动，促进区域产业集群发展，增强产业整体竞争力与创新活力。

（作者为南京市委党校公共管理教研部教授，南京新时代中国特色社会主义发展研究院特约研究员）

（本文发表于2026年4月22日《中国党政干部论坛》）