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当前位置:首页 > 决策咨询 > 咨询报告 南京城市“网格化”管理中的突出问题及对策建议 (市情参考第4期) 发布日期2015年01月14日 来源:  字号【大 中 小】

  南京城市“网格化”管理中的突出问题及对策建议 

    

  南京行政学院第54期处级公务员任职培训班 

    

  【摘  要】截至目前,网格的划分形式及其管理体制已在全市各区实现“全覆盖”,但仍存在一些问题,综合来看主要表现为:网格化的组织推进体系不够健全,纵向与横向的资源整合不够充分,服务和管理的信息化程度不够高,网格化的服务和管理队伍不够强。针对上述问题,必须从顶层设计、组织协调、合作共治、科技支撑、队伍建设等方面入手,不断提高我市网格化建设工作水平。 

  【关键词】城市管理;网络化;对策 

    

  为全面贯彻落实党的十八届三中全会关于“加强基层社会治理”的精神,南京市委、市政府正在全市各区全面推广实施网格化服务管理方式。因此,南京行政学院第54期处级公务员任职培训班(公共管理类)全体学员围绕我市网格化社会服务管理工作进行了专项调研。现汇报如下: 

  一、“网格化”管理是破解基层社会治理难题的正确方向 

  2010年,栖霞区仙林街道率先探索实施“网格化”社会服务管理模式,实现了基层社会治理的“五个转变”,初步形成了《栖霞网格化管理规范》地方标准,并取得良好的阶段性成效:85%的居民对干部上门入户走访表示欢迎,64.26%的居民希望每季度走访一次,20.97%的居民办事都是通过找网格人员来完成,群众诉求处置率达100%,处置满意率达75%(栖霞区2012年底民意调查数据)。 

  受此影响,各区都陆续开展网格化管理模式探索,如玄武区街道“中心化”改革,栖霞区尧化街道“两去一归”改革,秦淮区“中心制—耦合型”社区共治改革等。 

  综合分析各区实践,我们认为,南京的网格化社会服务管理模式,是在现有的街道、社区建制的基础上,把辖区向下再细分为若干个网格,以此作为责任单位、工作载体和服务平台,运用数字化、信息化技术,实施扁平化、精细化、多元化、常态化和长效化服务管理的一种社会建设和管理方式。这种方式有利于提高行政效能、排查化解矛盾、加强群众工作、整合区域资源和细化落实责任。简言之,实施网格化管理,既能有力推动政府公共服务和社会管理机制创新,实现“人到格中去、事在网中办、服务零距离、管理全覆盖和社会齐参与”,也能更加快速准确地掌握情况、处理信息、协调矛盾和解决问题。 

  二、南京推广实施网格化管理进程中面临的突出问题 

  截至目前,网格的划分形式及其管理体制已在全市各区实现“全覆盖”,但仍存在一些问题,综合来看主要表现为: 

  1、网格化的组织推进体系不够健全网格化服务管理自上而下的系统性改革,客观上需要健全的工作组织和推进体系。但目前,无论是市级层面还是区级层面,这种包括指导、管理、督查、考核、协调等内容在内的统一的工作体系都尚未建立起来。市级层面,由于尚未明确具体的牵头抓总责任单位,导致全市网格化工作的顶层设计存在一定程度上的空白,特别是在如何合理划分网格、如何界定网格内服务管理职责,如何构建区、街、社区联动工作机制等重大问题上,缺乏系统化的研究和明确化的部署。区级层面,各区的责任主体也很分散,或由区政法委、民政局牵头,或由区社建办、社管局负责,或由区委社建工委承担,甚至还有的区没有明确牵头部门,这导致各区之间、街镇之间网格化工作差异很大。考核机制是网格化管理工作的重要组成,但是目前全市仅有鼓楼区、栖霞区把推进网格化管理工作正式纳入了街道年度考核。因此,不少街道已多次要求市级层面尽快研究出台网格化管理的指导性文件以及具体实施意见,为基层网格化管理提供一套统一规范的参照体系。 

  2、纵向与横向的资源整合不够充分。推广实施网格化管理,直接目的是让服务管理更加贴近群众,因此客观上需要多方面政务资源和社会资源的整合和下沉。纵向来看,目前全市政务服务资源的“碎片化”现象仍然比较普遍,工商、公安、综治、城管、消防、民政等部门都有各自纵向的“网格化”管理体系。虽然不少部门都意识到了“并网”的重要性,但更深层次的资源整合迟迟没有实质性突破。这种“多网”并存的问题,直接导致职能交叉、投入重复,不仅浪费了大量的人力和资源,也难以让服务管理职能下沉并集成到基层。从横向来看,街道层面的普遍存在“重网格设置、轻机制完善”、“重区块划分、轻资源整合”的问题,尚未真正形成“政府—市场—社会”合作共治的新体系。多数区级部门、部分街道科室仅仅以“网格化”指导者的角色出现,服务管理只是“蜻蜓点水”。作为“网格化”服务管理主体的,主要是社区(村)班子成员、社工、居民组长和城管、巡防、保洁等人员,专业化水平明显不足。作为“网格化”辅助力量的社会组织、驻区单位、社区志愿者、以及“五老”资源,在大多数街道,也没有充分发动起来。 

  3、服务和管理的信息化程度不够高。当前全市信息化支撑水平最高的是栖霞区尧化街道,已经实现了辖区五类网格数据全部录入系统,一、二、三级网格信息与网格二维地图的对接、展示和查询,并将民政、计生、残联等14个部门的91项业务系统集中到门户界面统一管理,为五员(科室网格员、社区网格员、物管员、党员义工、治安志愿巡逻员)配备巡更仪,对24小时巡逻情况进行监督等。但大多数街道由于信息化平台建设的滞后和不足,在实施“网格化”服务管理模式以后,不仅没有提高工作效率,反而更加依赖人海战术,大大增加了社工的工作量。一个值得高度关注的现象是,当前各区都把建设管理信息系统作为推进网格化的一项基础工作,逐步加大投入力度,但是由于全市缺乏全市统一的网格化管理信息平台,同时也缺乏信息录入、管理、分析和处理等工作标准和规范,很多区和街道只好自设标准、自定规范、自行邀请相关软件和信息服务商,自主开发网格信息平台。按照这样的趋势,全市将在划分出一大批网格的同时,加速形成一大批“信息孤岛”,给今后的统一信息管理、全域服务响应等工作带来新的“包袱”。 

  4、网格化的服务和管理队伍不够强。现在的社工队伍都是条线自行招聘、自行管理;街道层面的大部分社工并没有成为流动服务的网格员,仍然被固定在服务柜台背后,坐等群众上门;有的甚至对“网格化”管理应当具备哪些职能语焉不详。与此同时,社工的工作装备保障也很不足,不少基层社区工作人员只能通过手抄笔录、书面报告等方式传递信息,无法第一时间快速反映和有效解决问题。 

  三、有关城市网格化建设方面的有益做法和启示 

  2004年北京东城区首创“网格化”管理后,全国各城市都陆续开展探索实践,并初见成效。其共性经验可以概括为“三个必须”: 

  1、必须依托网格重构组织管理体系北京市东城区“监督轴+指挥轴”的监管分离体制。“监督轴”是城市管理监督中心,专司城市管理监督与评价工作;“指挥轴”是城市综合管理委员会,下设指挥中心,统一调度分散在市政、规划、园林等27个专业管理部门和10个街道的管理资源和执法力量,共同履职尽责。上海市建立了新的工作流程体系,由网格监督员发现问题后传递到区级监督受理中心,再由区级指挥处置中心组织各专业部门和责任单位及时处置解决,最后反馈到区级平台核实结案。启示:只有借助“网格化”重构基层社会组织管理体系,从条块分割走向协同治理,才能有效响应居民诉求、发现社会问题,从而解决传统治理模式中的信息不畅问题、流程梗阻、冗员低效等一系列弊端。 

  2、必须依靠科技提升信息化管理能力。这种技术手段主要有三种:一是城市管理部件数字化。对网格内的管理部件进行全方位梳理,整理出包括名称、用途、所属部门、所在街道、使用状况等众多属性在内的海量基础数据。如武汉市江汉区1003个网格内的各种公共设施都有唯一身份代码,形成约 10 万个管理部件,分别按其地理坐标定位在电子网格地图上。二是移动终端设备的广泛配备。通常以手机为载体,网格监督员可装载“城管通”之类的应用软件,快速采集与传输现场数据。三是强大的网络通讯支持。信息平台的数据传输必须依靠专用的通信线路。如北京向中国移动租用 3M 的光纤通道,并设有 13910001000 特服号码。上海租用电信专用线路连接监管指挥中心,市监管平台与市属专业管理部门、区监管平台与区属专业管理部门之间利用租用线路、政务外网及部门局域网实现链接。启示:科技已经成为加强和改善城市管理服务的日益重要的手段。信息化与网格化是相伴而生、相辅相成的。只有借助信息平台对各类信息进行整合、共享、沟通,才能大幅提高办事效率,使网格化管理拥有可持续的生命力。 

  3、必须引入多元主体激发社会活力。舟山市普陀区自创的“网格化管理,组团式服务”模式,引入民情研判机制,各个网格组的成员定期召开民情讨论会,分析整理社情民意、主动上报处理意见,让上级领导得以真实掌握下情、进行科学决策、及时解决问题,取得了和谐互动的良好成效。杭州市上城区通过“一阵地二网格三普及”的方式,引导居民代表以网格为阵地,开展自我监督、建言献策,实现了绿色生态建设的全社区覆盖。启示:“网格化”不仅具有对基层问题快速发展、快速响应的能力,还具有引导和激发基层、居民合作共治的载体功能。 

  四、做好南京市基层网格化建设工作的对策建议 

  为整体提升全市网格化建设工作水平,我们建议: 

  1、厘清网格化工作内涵,加强顶层设计在对需要“进网”的服务管理事项进行再梳理、再整合的基础上,进一步定职责、建机制、明方法、强考核。建议结合“十三五”专项规划的研究,编制《南京社会建设网格化管理工作指南》,系统性地提出健全工作制度、明确事项和责任、优化力量配置等改进要求,建立相应的指导、督查和考评机制。 

  2、加大服务协调力度,推动工作重心下沉。根据城乡实际,推动市、区机关和街道干部工作重心下沉,改变工作模式和方式。市、区级层面成立包括各相关部门在内的网格化社会服务管理工作领导小组。 

  市级领导小组研究统筹如何将公共服务管理职能纳入网格,并对范围、模式、标准做出具体规定,全面整合条口网格,实现“多网合一”。 

  区级领导小组成员负责就本部门职能进行指导、监督及向上级部门反馈。街道层面成立由各个街道和社区负责人兼任的街道网格化社会服务管理工作领导小组,明确综合协调、全面指挥、工作督查、量化考核、信息收集等职能分工,实行网格服务管理责任制、矛盾问题首问负责制,明确责任人、责任范围,确保服务内容全覆盖。 

  各街道的绝大部分机关干部及所有社区工作人员均应被纳入网格化服务体系。各职能部门要从增强服务管理及时性、有效性的角度出发,创新模式,探索路径,真正做到职能权力下放,使网格的工作责任与工作权力平衡,具备闭环解决问题的能力,避免社会管理问题扩大或上传。比如在环保、城管等领域,应向街道下放简易程序的执法权,使一些对城市环境影响轻微但对百姓生产生活影响较大的违法行为,及时得到纠正。 

  3、实行网格化与社会化联动,促进共建共享。坚持党建工作引领,市场化改革方向,在以党员干部为网格服务团队骨干的同时,组织“两代表一委员”入网定格,发挥其联系社会、做群众工作的优势;促进驻区单位、社会组织等社会力量,尤其是物业公司、业委会等各类社会主体共同参与网格化服务管理,形成资源联享、工作联动、困难联帮、矛盾联调的社会协同机制。 

  4、坚持网格化与信息化融合,提高响应效率。大力整合各类信息系统,建立覆盖区、街道、社区和网格一体化的社会治理信息网络。当务之急是完善对辖区人、地、事、物、情、组织等信息的数据库统一采集录入工作,将公共服务、社会服务、社区建设和社会管理统一到信息化平台上,加快构建上下联通、资源共享、方便实用的集成化信息资源系统。 

  建议由市委社建工委、市民政局、信息办和信息中心共同负责,加强对各区社区服务管理网格化与信息化融合的指导,在“智慧社区”建设中为网格化社会服务管理预留通信端口、统一信息格式,形成全市统一的信息平台体系。在此基础上,着眼长远制定规划,充分利用网格“大数据”资源,探索建立以互联网、物联网为支撑的民意直接表达平台、市场供求信息平台、群众网上办事平台,构建与物理平台相呼应的民情网、服务网。政府也可通过挖掘网格“大数据”资源,研究探索网格内各节点对于超市、银行、餐馆、菜场等商业资源的需求特点,指导和促进市场资源合理配置;综合考察网格内社区医院、幼托机构、养老机构、公共车站等公共物品使用频度,促进公共资源和公共服务的科学配给。 

  5、提升网格管理队伍素质,开展“全科化”培训。据了解,栖霞区尧化街道把行政服务管理事项向街道政务(行政、市民)服务中心集中,将原有社区工作站人员下到网格,并对所有网格员开展“全科化”培训,网格队伍壮大,促使服务质量明显提升,形成了很好的经验。建议由市级牵头研究建立“全科化网格员工作服务规范”,对全市各街道和社区的人力资源配置进行再优化再调整,重点开展工作理念、服务意识、岗位行为、职业修养等方面的教育;同时针对各区各街道“网格化”服务管理模式的不同特点,开展网格巡查、信息采集、事件处置、终端使用等基本业务培训。 

    

    

    

    

  

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